Fiscalidad iberoamericana/siglos XVII-XX. Transiciones/diseños administrativos y jurídicos | Luis Jáuregui, Carlos de Jesús Becerril Hernández
El debate historiográfico del siglo XX se ha nutrido del diálogo entre perspectivas teóricas y metodológicas, pero también de lecturas que han construido agendas de investigación en más de una geografía política. Un resultado de ambos diálogos es la publicación cada vez más frecuente de obras que apuestan por estudiar problemas y perspectivas continentales. La obra coordinada por Luis Jáuregui y Carlos Becerril reúne un conjunto de autores iberoamericanos para explicar formas y recursos mediante los cuales la estructura fiscal experimenta determinados cambios. Si bien los textos coinciden en el eje temático, otras constantes son la categoría analítica de transición y la importancia del diseño administrativo de las rentas y sus cambios. Estos dos ejes son referentes claves para buena parte de los autores y ofrecen elementos de comparación entre los territorios analizados, pero sobre todo se convierten en factores explicativos para abordar la trayectoria de una renta, el conjunto de la Hacienda, los cambios en la estructura del ingreso, las transformaciones en la administración y definición de los causantes, o bien los procesos de continuidad de un sistema fiscal frente al cambio político o de sistema de gobierno. Un tercer eje, menos representado en el libro, es lo jurídico para pensar el cambio o la continuidad en la fiscalidad.
Como bien señalan los coordinadores, la clave de la lectura iberoamericana es que los textos se ocupan de al menos una vertiente del problema fiscal: ingreso, gasto, deuda, administración y financiamiento. Y precisamente estas formas de pensar el problema fiscal sitúan a los autores como parte de una historiografía construida en los últimos dos decenios del siglo XX y que en el nuevo siglo se ha consolidado en el campo de la historia. Esta corriente apuesta por estudiar cómo la dimensión económica, política y cultural incide en la definición y construcción de lo fiscal. Esto ha significado que aquello que en otro momento supuso una limitante, ausencia de registros seriales de recaudación o gasto, ha permitido que se exploren otros recursos analíticos, otras fuentes cuya naturaleza fiscal no está dada por el registro contable, sino porque explican al menos una de las vertientes que supuso la construcción de una estructura fiscal. Esto no significa que se ha demeritado la contabilidad pues se siguen presentando indicadores de cuánto reportaba un impuesto para el financiamiento del Estado y de los bienes públicos que ofertaba a sus causantes, vecinos o ciudadanos. Lo que interesa reconocer es que la existencia o ausencia de esa contabilidad debe explicarse desde recursos tales como diseño de la administración, causantes, funcionarios, el comportamiento de la economía o desde las condiciones políticas. El libro está organizado temporalmente y su contenido se encuentra distribuido en tres trabajos que refieren al espacio brasileño entre finales del siglo XVIII y la primera mitad del siglo XIX. México es el caso más representado con cinco trabajos que van desde el tardío siglo XVIII hasta la primera mitad del XX. Argentina está representada por un trabajo que aborda la provincia de Buenos Aires en el siglo XVII. Por último, Ecuador es analizado en un trabajo que abarca todo el siglo XX.
En lo que se refiere a los ejes, el hilo conductor referido al diseño de sistemas de administración es más evidente en los textos de Martin Wasserman, Bruno Aidar, Luis Jáuregui y Javier Torres Medina. El estudio de los cambios en la estructura tributaria reconoce la importancia que adquiere para el gobierno un impuesto, quién recauda, cómo recauda, cómo se transfieren los recursos, quién puede tomar decisiones sobre el mismo en tanto representan problemáticas que pueden poner en tensión el cambio tributario o bien, la existencia de un impuesto. El diseño del sistema de administración también definirá la relación con los causantes, la autonomía de los funcionarios para tomar decisiones en el manejo de las rentas, la participación de intermediarios, una élite económica que negocia la recaudación de impuestos y, por último, la naturaleza de la administración puede servir como indicador para explicar el avance o el retroceso de las formas de fiscalización directa o indirecta.
Por su parte, el eje que mira a la fiscalidad desde la transición es el que, a decir de los coordinadores, resulta más relevante en el conjunto de autores en la medida en que ha permitido comprender cómo las estructuras tributarias participan de la formación del Estado. Para ello señalan que el libro puede leerse desde la propuesta analítica de transición ofrecida por Juan Carlos Garavaglia para explicar los periodos de cambio en términos tributarios. Es una categoría analítica sugerente porque todos los textos identifican como punto de partida un momento de cambio, ya sea político, jurídico, administrativo, económico o territorial, aunque no hagan explicita la referencia de la misma. Para Garavaglia, la transición fiscal debe ser vista como un proceso lento que describe el pasaje entre la fiscalidad colonial y la republicana, como en su momento fue referido por Marcello Carmagnani y Carlos Marichal. Pero en el caso de Garavaglia, la transición fiscal debe verse a la luz de las relaciones cambiantes de los nuevos países con el mercado internacional, pero también con el proceso de “despliegue del estado”, es decir, la oferta de bienes públicos que mediante el gasto se ofrece a los ciudadanos.1 Así, el gasto constituye un indicador para comprender el despliegue del Estado por medio de la fuerza (guerra, represión) de la administración (burocracia) o lo social (prensa, difusión, educación, salud, obras públicas).
Es justo en este eje analítico donde se ubica el texto de Martin Wasserman que explica los cambios en la caja de la provincia de Buenos Aires en la segunda mitad del siglo XVII a partir de la reconfiguración estratégica del puerto en el contexto del conflicto entre las monarquías europeas en el siglo XVII. El factor guerra, la amenaza de atacar el puerto de Buenos Aires ofrecerá condiciones a gobernadores y oficiales de la provincia de Buenos Aires para retener recursos fiscales e invertirlos en la defensa del puerto. El resultado de condiciones externas y de la autonomía de los oficiales provinciales significará un tránsito en la posición de la caja de Buenos Aires y en la dirección de los recursos que en un principio se enviaban al Potosí y que, después de 1650, Buenos Aires los retendrá y demandará el pago del situado.
La noción de transición en el caso del texto de Bruno Aidar permite entender cómo en la construcción y fortalecimiento de la monarquía portuguesa interesada en centralizar el poder en Lisboa, las capitanías americanas buscaron distintos medios para reconfigurar su posición política como agentes en el avance y defensa de la frontera y en la recaudación de impuestos mediante la subasta de contratos. En este sentido, la frontera como territorio límite con reconocimiento del poder del Estado ofrece un espacio para la formación de una élite local en la capitanía de São Paulo que despliega, desde su conocimiento de la región, estrategias para ejercer autonomía, aunque no exenta de conflicto con el poder central.
Atendiendo el territorio novohispano, el texto de Ernest Sánchez Santiró sostiene que la transición política de 1821 no puede ser entendida en los mismos términos para la estructura de las rentas en el nuevo Estado-nación. Para ello, el autor explica que la transición debemos mirarla al menos desde 1808 como una etapa crítica. Desde ésta, afirma, será posible entender las continuidades con el primer imperio y el posterior pacto federal, vigente hasta 1835. Esto no significa que el tránsito de la hacienda novohispana hacia el periodo republicano estuviera exento de cambios. Uno evidente fue la territorialidad de los impuestos y por lo tanto su multiplicación en función de la soberanía fiscal de los estados, una característica que se extenderá a todo el siglo XIX y que también permitió la continuidad de la alcabala.
El capítulo de Eduardo Silva Ramos analiza la fiscalidad en el contexto de la construcción del Estado imperial brasileño. El autor identifica dónde y por qué se define un proceso de transición en la estructura de las rentas, con especial interés en la tensión política por la competencia tributaria entre las provincias y el imperio. Las aduanas y la fiscalización de bienes ligados al comercio exterior serán un elemento de tensión para una monarquía como la de Pedro I que pretendía reorganizar el Estado y debía al mismo tiempo financiar los gastos por las incursiones militares en el norte y en el sur. Los esfuerzos para transitar a una estructura fiscal en respuesta al grado de interrelación con el mercado se vieron limitados por problemas recurrentes en el resto de América Latina, como subregistro en la aduana, falta de información para evaluar las condiciones del comercio interno y externo, conflictos para determinar la tasa de impuestos de exportación a partir de un precio base en el que estuvieran de acuerdo los comerciantes y construir un sistema de administración que se hiciera cargo de las rentas internas.
El estudio de Luis Jáuregui analiza los últimos años de la primera experiencia federal desde los cambios en la administración y el manejo de las rentas. Un análisis de las transformaciones legislativas, políticas y en la distribución de impuestos entre la federación y los estados explica una transición fiscal antes que una transición política del federalismo al centralismo. Para nuestra comprensión del siglo XIX y el diálogo entre sistema de gobierno y sistema fiscal, el texto ofrece una hoja de ruta con una periodización para un proceso que atienda a las necesidades de financiamiento de la federación, la fuerza de los estados y los recursos para un nuevo equilibrio de poderes entre las partes.
La posición de frontera de la provincia de Río Grande del sur en el contexto de la monarquía brasileña, que apostaba por la centralización política y fiscal, ofreció condiciones a la élite política y económica riograndense para la formación de una nueva república en el sur del continente. Marcia Eckert explica que las razones de la ruptura con el imperio brasileño deben considerar, además de los indicadores políticos, los tributos, la guerra y la moneda. De esta manera, transitar y consolidar una nueva república exigió resolver problemas de circulación de moneda falsa y generar confianza en comerciantes y ciudadanía para que aceptaran las nuevas formas de pago. Una estrategia que buscaba un impacto político en la medida en que los impuestos debían ser pagados con monedas certificadas en valor y peso definidas por la república riograndense; mantener esta política al tiempo que la guerra no cesaba, representó un alto costo que llevó al fracaso de la nueva república.
Una lectura de la transición desde un impuesto y sus formas de administración es el presentado por Javier Torres Medina, quien analiza la fiscalización directa que estados y federación pusieron en marcha desde la primera república. La capitación mantuvo un componente étnico en la definición de los causantes, mientras que la contribución personal se definió como una renta que cumplía con los principios de proporcionalidad, justicia y equidad que la ciencia económica exigía de los impuestos directos. Es ilustrativo que el paquete fiscal de 1838 buscase fortalecer la contribución personal precisamente con el derecho político al voto que concedía a los ciudadanos que estuviesen al corriente del pago de sus impuestos. Esto último, si bien no está desarrollado en el texto de Torres Medina, ofrece elementos para entender que una diferencia clave entre capitación y contribución personal fue la definición de ciudadanía y representación que se podía reclamar con el pago de impuestos. A diferencia del caso inglés, estudiado por Martin Daunton,2 que a mediados del siglo XIX alcanza el equilibrio entre representación y pago de impuestos. El proyecto de proporcionalidad y universalidad que el gobierno centralista quiso imponer con la contribución personal se vio limitado por la continuidad de fueros y privilegios, por lo que fue imposible que se alcanzase una nueva relación política entre ciudadanos y Estado.
En atención al hilo conductor del libro relacionado con lo jurídico, encontramos el texto de Carlos de Jesús Becerril, quien analiza el amparo como recurso de los ciudadanos para resolver los conflictos en materia fiscal. En el capítulo, la transición puede ser vista desde la dimensión política, pues el amparo se consolida como recurso de los contribuyentes en el periodo porfiriano y logra ajustarse al régimen político que resultó de la Revolución mexicana. El texto permite al lector comprender la importancia del amparo para un sector de contribuyentes que contaban con los recursos económicos para usarlo. Lo interesante del texto es que a pesar de que se concentra en dos años de la actuación de la Suprema Corte,3 se perfila la construcción de un discurso por parte de los causantes frente a la potestad fiscal de los estados y de la federación.
El texto de María del Ángel Molina estudia los recursos puestos en marcha por el Estado para establecer nuevos acuerdos en materia fiscal. Desde la federación, la autora explica las estrategias para lograr un pacto de coordinación tributaria que unificara gravámenes al comercio y a la industria. El proyecto de coordinación inició en 1926 y su conclusión en 1947 es analizado desde el conflicto y la negociación entre las partes para alcanzar un consenso en materia de legislación fiscal. Es, en pocas palabras, un estudio que analiza la transición fiscal desde el problema de la coordinación fiscal y la distribución de facultades tributarias que supone. El último texto corresponde al caso ecuatoriano. Atenea Castillo y Reto Bertoni estudian la estructura fiscal como un recurso que permite explicar las dinámicas redistributivas que modifican la asignación de recursos originada en los mercados. Los autores identifican la estructura de los ingresos públicos y su evolución para explicar el tipo de transición que se experimenta en Ecuador en el siglo XX. La categoría de transición les permite destacar el papel del Estado en la definición de una política de asignación de recursos, es decir, explicar la visión política del Estado acorde a su estructura tributaria. Sin duda, en el planteamiento de los autores destacando una categoría pensada por Garavaglia para explicar el nacimiento de los Estados nación del siglo XIX resulta por lo más atractiva la forma en la que Atenea Castillo y Reto Bertoni se acercaron al concepto de transición para estudiar el siglo XX.
Notas
1 Juan Carlos GARAVAGLIA, “Algunos aspectos preliminares acerca de la ‘transición fiscal’ en América Latina, 1800-1850”, en Illes Imperis, 13. Esta doble vertiente del Estado le ofrece elementos para comprender la naturaleza de la transición insistiendo en ésta como un “globo de ensayo”, un concepto útil para pensar si la trayectoria del cambio está dada por la fuerza del mercado, lo que en algunos estados permite seguir cómo se transita de formas de fiscalización indirecta con un predominio de la fiscalización al comercio, externo e interno, o bien cómo es una transición dada por el despliegue del Estado, es decir, el gasto.
2 Martin Daunton, Trusting Leviathan. The Politics of Taxation in Britain, 1799-1914, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.
3 El registro corresponde a los años de 1909 y 1910, y si bien no hay correspondencia aritmética en el total de los casos presentados, el lector podrá obviar el detalle y seguir el argumento en el resto del texto.
Resenhista
Yovana Celaya – Universidad Veracruzana.
Referências desta Resenha
JÁUREGUI, Luis; HERNÁNDEZ, Carlos de Jesús Becerril (Coords.). Fiscalidad iberoamericana, siglos XVII-XX. Transiciones, diseños administrativos y jurídicos. México: Instituto Mora; Investigaciones y Estudios Superiores, S. C.; Universidad Anáhuac, 2018. Resenha de: CELAYA, Yovana. Historia Mexicana. México, v.72, n. 3 (287), ene./mar. 2023. Acessar publicação original [DR/JF]